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     2015年3月2日,新环保法生效两个月。环保部副部长潘岳首次通报新法的环境执法情况。据不完全统计,新法生效以来,实施按日计罚案共15件,个案最高罚款数额为190万元,罚款数额达723万元;实施查封、扣押案共136件;实施限产、停产案共122件;移送行政拘留共107起。曾经被调侃为“面条法”的《环境保护法》如今有了新的称呼:“长着牙齿”的法律。

    然而,在基层执法过程中,环保部门仍然面临重重考验——有了牙齿却难以施展,是一些执法者面临的新尴尬,也生出了新“槽点”。

 

“槽点”一:权力增加,能力不足,基层执法仍需磨合

    “新法给我们的权力很大,实际执法却有些力不从心。”一名不愿透露姓名的河南省基层执法人员,这样描述其工作的无奈,“过去,我们环保部门的执法权有限,没有得到太多锻炼,缺少执法经验。

    此外,环保部门由于执法的特殊性,对专业知识要求较高。但实际上,基层环保部门学环境出身的执法人员并不多。

    “部门里的老人科班出身的太少,新来的年轻人实践经验不够。”他举例称,“比如我们去查化工企业的污水排放,你先得懂各种污染物是什么,要了解污水处理的工艺流程、排放标准,还要知道当地的地理情况、认识现场的设备、了解各种指标,这些学校里都学不到。平时要执法,收集证据也很考验人,稍一疏忽,企业就把你糊弄过去了。”

    “你光有法,没有具体的、高素质的执法人员,肯定起不到好效果。”长期在一线工作的河南新乡市环保局牧野分局的崔姓局长提到,“优秀的法律需要优秀的执法人员,否则,法律等于还是摆设。你不可能都依靠国家一级、省一级去执法,大量的工作还是在基层。”

 

“槽点”二:编制有限,人手不够,执法工作有心无力

    “有了法律,但编制的问题还须解决。”一位华北地区环保执法人员直言,“环保部门要执行的本来就有十几部法律法规,现在新法又增大了我们的权力,我们更是忙不过来。”

    中部地区某市级环保局的执法者算了一笔账:“我们的编制里还包括办公室、财务这些人,局里平均年龄都超过45岁。年纪大的基本不跑一线,实际执法队伍里的人太少。”

    据了解,在我国,各区县环保部门监察大队的人数,从几人到几百人不等,监察力度、执行效率差异巨大。在一些区县,环境监测大队的人数仅在个位数,却需要管理全县上千家企业。

    “一线人员太累。”上述执法者这样描述自己的日常工作,“天天明察暗访,深入污染产生的最前沿,沿着各种排污口、农田查偷排漏排,还要核实企业的各种排污数据。我们自己工作环境差、辛苦不说,企业也不待见我们。”

    目前,环保部门依然未被列入执法部门序列,其执法用车、设施等配备也受到了直接影响。“责任更重了,但硬件跟不上。现在公车改革,现有的车辆都要处理掉,将来执法,我们的设备怎么办?总不能自己扛着走路去吧?”

    常纪文教授认为,人员编制问题是新环保法“落地”的一大制约因素。就我国行政编制和行政执法编制极其紧张的现实情况而言,常纪文教授建议不必再额外增添环保局编制。“环保部门的编制确实过少,其中环评、环境规划这些人占了不少比例,可以把这些人全部社会化,剩下的编制拿出来加进环监局。”

“槽点”三:政府施压,公众误解,夹层里“单打独斗”

 

    在许多相对不发达的市、县,中小型企业在地区的经济结构中占了很大比重。记者采访了解到,在这些地方,基层环保执法者更担心的是,即使执法权增加了,在环保与经济发展之间,政府往往会充当“和事佬”。

    “毕竟我们的人事权都在政府,我们只是政府的下属部门。就算现在有了‘牙齿’,但上面不点头,我们也不好违背领导的意思。”华北地区某地环保执法者无奈地透露道。

     新环保法规定,对环境违法行为包庇的,或者接到环境污染的举报而没有及时查处的,负责人都可能面临引咎辞职,这让基层环保部门如坐针毡。

    “我们这里有污染较严重的企业,但为了经济发展,有领导暗示我们不要关。可是,我们不关就有包庇的嫌疑,可能要面临更大压力。”该环保执法者直言。

    常纪文教授认为,国务院有必要出台环境保护公众参与条例,发动公众监督政府,尽量去弥补环保部门“单打独斗”的不足。

   而在另一些地方,执法部门往往还会面临来自公众的误解。比如,居民聚居区内一个较突出的环境问题,是小餐饮业的油烟排放。法律规定,餐馆开办前需办理环境评测,但私人的小型餐馆由于卫生防护距离不够,根本无法办理,面对违法开办且有油烟问题的餐馆,执法人员应依法要求他们停止经营,如不理睬可采取罚款、拘留措施。

 

“槽点”四:罚款数额高并非一种“成就”

    “新环保法出台后,越来越多的媒体关注我们罚了企业多少钱,好像罚的越多,就执行新环保法越好似的,搞得我们不敢说了。”广东省一位基层环保执法者这样向记者“吐槽”。

    “大家都关注罚款数额,认为这是一种‘成就’,但是数额并不是越高越好。”中共广东省委党校法学部程雨燕教授告诉记者。

     3月2日,新环保法生效两个月后,环保部副部长潘岳首次通报新法执行情况,其中罚款数额达723万元,该数据引起了争议,有网民认为这是新法实施有力的证明,也有网民认为新法执行两个月,这点罚款数额“太低了”。

    对此,官方有自己的看法。“处罚数额相当可以了,看到比较吃惊。”环境监察局处罚处姬刚处长表示。

    “其实,罚款数额越高,并不能代表执法就越有成效。”程雨燕教授解释,“环境处罚法来自于行政处罚法,其中一个基本原则就是‘罚与教育相结合’。执法的目的的不是罚款,不能‘为了罚款而罚款’,而是为了改善环境。罚款只是处罚中的一个环节,并不能代替其他处罚方式。”

    常纪文教授认为,新环保法的实施,只是“万里长征”的第一步,此外还有一系列问题有待解决:例如新法中增加的信息公开和公益诉讼等内容也存在问题。“在实际操作中,很多地方法院对公益诉讼不立案,地方政府对信息公开不理睬。此外,有能力提诉讼的组织很少,除《环境保护法》外,我国还缺乏相关公益诉讼规则,不同制度间缺乏必要衔接。”

    但他认为,“新内容可以边搞边试”。而下一步修订环保法的重点,则应该是突出公众参与,监督地方政府,也要敢于追究法院的责任,真正建立新的环境保护秩序。

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